Control
Público
de la Actividad de
Inteligencia:
Europa y América Latina, una visión
comparativa
José
Manuel Ugarte.
Buenos Aires, noviembre de 2002
(Presentado en el Congreso
Internacional: “Post-Globalización:Redefinición de la Seguridad y la Defensa
Regional en el Cono Sur,Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo,
Buenos Aires, 2002).
Los
requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas
de
una sociedad abierta representan el más notable de los
dilemas
aparentes de un gobierno democrático. Las agencias
de inteligencia, por su naturaleza, funcionan
en secreto sin
estar sujetas a las reglas normales del
Estado. Una sociedad
abierta, por otra parte,
aborrece el secreto e insiste en que todas
las agencias gubernamentales
sean plenamente responsables ante
la ley.
La necesidad de un adecuado balance entre esos
aspectos se deriva
fundamentalmente del hecho de
que la falla en controlar adecuadamente
a las agencias de inteligencia
puede tener consecuencias mucho
más catastróficas para una
nación que la mayor parte de otras fallas
en las políticas. Morton H. Halperin
El
cuestionamiento directo y el examen cuidadoso de los dilemas éticos
de
la inteligencia son esenciales para la ejecución de las políticas públicas
en una democracia.
Paul Gordon Lauren..
1.
Del control de la actividad de inteligencia.
1.1.
Introducción.
En el presente trabajo efectuaremos
un análisis comparativo del control público de la actividad de inteligencia en
los países europeos y latinoamericanos.
Ello, no sin efectuar un breve
examen de los fundamentos, naturaleza, alcances y medios del control de la
actividad de inteligencia.
Recordemos inicialmente que controlar
es, conforme al diccionario de la Lengua, comprobar, verificar, inspeccionar,
y que en definitiva, el control (o función fiscalizadora) tiende a asegurar que
el o los órganos controlados, obren con sujeción a las leyes y según la
efectiva conveniencia en relación a un concreto interés público. Esta finalidad
del control, es plenamente aplicable al control de la actividad de
inteligencia.
¿Cuáles son los aspectos
fundamentales del control de la actividad de inteligencia? La respuesta a este
interrogante supone contestar otros: –qué habrá de ser controlado, por
qué y para qué es necesario controlar esta actividad, para
qué o con qué finalidad se ejercitará el control, cómo y con qué
medios dicho control habrá de tener lugar,
cuáles son los objetivos del control.
Plantear las cuestiones relativas
del control supone partir de una base: la convicción acerca de la importancia
de la actividad de inteligencia, de su necesidad para todo Estado
moderno.
También implica tomar conciencia de
la existencia de determinadas características de esta actividad opuestas a
aspectos fundamentales del sistema republicano y democrático, como la publicidad
de los actos de gobierno; y lograr que tales características no sean
perjudiciales para el fortalecimiento de dicho sistema, garantizando a los
ciudadanos que el desenvolvimiento de esta actividad no será perjudicial para
el sistema, ni para las libertades públicas; obteniendo por otra parte que
también para esta actividad rijan plenamente los principios de economía,
eficiencia y eficacia requeridos para la actividad estatal en su conjunto.
Es necesario, consiguientemente, reconocer tanto la
importancia de la actividad de inteligencia en un Estado democrático, como el
riesgo objetivo que esta actividad supone para tal Estado. "Esto
significa aceptar la necesidad de una comunidad de inteligencia y eficaz y reconocer
la legitimidad de la preocupación relativa a que no sea permitido funcionar a
esa comunidad de inteligencia en formas que impliquen socavar las libertades
civiles", ha escrito Morton H. Halperin.
Comparando el
control público de la actividad de inteligencia en Latinoamérica y en Europa,
debemos tener en cuenta que aunque la sanción de leyes y creación de
estructuras especializadas para el ejercicio de dicho control es, en realidad,
relativamente reciente en ambas partes del mundo
es necesario tener presente que en Europa, ya cuerpos normativos como la Ley n° 801 del 24 de
Octubre de 1977, sobre Institución y Ordenamiento de los servicios para la
información y la seguridad, y la disciplina del secreto de Estado de la
República Italiana, y la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del
Servicio Secreto del Estado Federal del 11 de abril de 1978 de la República Federal de Alemania, habían
establecido el control parlamentario en sus respectivos países.
En Latinoamérica,
para encontrar una forma de control externo de la actividad de inteligencia
debemos remontarnos a la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior que
creó en la Argentina la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, sancionada en
1992. También debe recordarse que a la sazón, en la Argentina, aún la legislación
relativa a la actividad de inteligencia –incluyendo la de creación y
competencias del organismo civil fundamental de inteligencia, a la sazón la Secretaría de
Inteligencia de Estado –era de carácter secreto.
Para hallar un
cuerpo normativo de carácter público
que estableciera al organismo civil fundamental de inteligencia y estableciera
además formas de control público por organismos específicos, tanto del órgano
ejecutivo como del Parlamento, debemos aguardar a la sanción en la República
Federativa de Brasil de la Ley N° 9883, que instituyó el Sistema Brasileño de
Inteligencia y creó la Agencia Brasileña de Inteligencia –ABIN-, el 7
de diciembre de 1999.
Mientras en
Latinoamérica aún son pocos los países que cuentan con una legislación
específica en materia de inteligencia que establezcan mecanismos de control,
hoy Europa en general, incluyendo países otrora integrantes del campo
comunista, –sin olvidar, como excepción notoria a Francia, que no obstante está
avanzando en ese terreno- cuenta con legislación y sólidos mecanismos de
control en la materia.
Tampoco es
posible negar que en apreciable medida, las estructuras de inteligencia
latinoamericanas presentas características que representan especiales
dificultades para el control.
En comparación con las vigentes en
los países europeos, las estructuras de inteligencia latinoamericanas se
caracterizan en general a diferencia de las primeras, por la amplitud y escasa
precisión en la determinación de las competencias, particularmente en el
interior del propio país; por la ausencia de diferenciación en materia de
competencias, entre el interior y el exterior del propio país, y entre
ciudadanos del propio país y extranjeros, y, en diversos países de la región,
por la concentración de las funciones de inteligencia interior, exterior y
contrainteligencia en un único organismo dependiente directamente del máximo
nivel del Estado.
No obstante, no es posible ignorar la existencia
de una fuerte tendencia en Latinoamérica hacia la institucionalización,
legitimación, perfeccionamiento, profesionalización y control en materia de
inteligencia, bien que aún los logros en estos aspectos no aparezcan como
suficientes.
1.2. ¿Qué debemos controlar?
En primer lugar, analizaremos
brevemente la naturaleza de la actividad que habrá de constituir objeto de
control..
Se denomina inteligencia a un
producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a
una actividad o función estatal. Asimismo, a una organización,
que suele constituir un conjunto de organizaciones.
Esto fue siempre así, tanto en la literatura académica sobre
inteligencia, como en la práctica. La obra clásica de Sherman Kent
encabeza las partes en que se divide señalando que “La información es
conocimiento”, “La información es organización”, y que “La
información es actividad”.
.
Inteligencia es lo que define Jeffrey Richelson
como "el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis,
integración e interpretación de toda la información disponible concerniente a
uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son
inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento"
(si bien el referido autor expresa posteriormente que "...otras
actividades ‑contrainteligencia y acción encubierta‑ están
interligadas con la actividad de inteligencia...") o, con un carácter
más amplio, lo descripto por Roy Godson señalando
como elementos integrantes de la noción de inteligencia, la recolección de
información, el análisis, la contrainteligencia, y la acción encubierta‑.
En los comienzos de la literatura
académica sobre inteligencia, Sherman Kent
expresaba que "...Inteligencia, tal como yo la describo, es el
conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos
elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional..." Para Abraham N. Shulsky, "...el
término "inteligencia" ...incluye ciertos tipos de información,
actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a información
relevante para la formulación y la implementación de políticas para alcanzar
sus intereses de seguridad nacional y para tratar con amenazas a esos intereses
de adversarios actuales o potenciales...como una actividad, la inteligencia
comprende la colección y análisis de información de inteligencia...también
incluye actividades adoptadas para contrarrestar las actividades de
inteligencia de adversarios...Finalmente, el término 'inteligencia' se refiere
también a las organizaciones que ejercen tales actividades..."
Mark M. Lowenthal
señala sobre el punto que La mayoría de la gente tiende a pensar en la
inteligencia en términos de información militar –movimientos de tropas,
capacidades de armamento, planes para ataque por sorpresa. Este es un
componente importante de la inteligencia –coherente con la primera razón para
tener agencias de inteligencia, que es evitar un ataque por sorpresa- pero no
es el tipo exclusivo. Inteligencia política, inteligencia económica,
inteligencia social, inteligencia ambiental, e inteligencia cultural son todos
importantes inputs para el análisis. Los formuladores de la política y
los funcionarios de la inteligencia deben pensar también más allá de
inteligencia externa. Ellos deben considerar actividades de inteligencia
enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversión,
espionaje, y terrorismo.
Más allá de las amenazas contra la
seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en
los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho
diferencia la práctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la
vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumplió una función
crucial de policía secreta interna que la CIA no cumplió. Así, en muchos
aspectos, las dos agencias no fueron comparables...
También
resulta de importancia señalar la importancia de los cambios producidos en los
últimos años, tanto en el sistema internacional, como en la tecnología de la
información.
En tal sentido, Bruce Berkowicz y
Allan E. Goodman han señalado la importancia de
tales cambios tanto en materia de tecnología de la información como en
el modo en que la gente usa la información, señalado que a su juicio, la
Revolución de la Información puede ser el
factor individualmente considerado más importante entre los que hoy
inciden en la inteligencia; destacando también el surgimiento de las
amenazas post-guerra fría, como conflictos étnico-religiosos, conflictos
económicos, resurgimiento de competitividad geopolítica entre diversos Estados
con poder aproximadamente equivalente –agregaríamos, por nuestra parte, los
conflictos locales- el surgimiento de nuevos actores, tales como organizaciones
no gubernamentales, actores no estatales, etc.
Los aludidos autores, agudamente, destacan la facilidad con que
grupos no estatales pueden organizarse eficazmente para atacar a Estados,
utilizando, entre otros aspectos, la facilidad y la economía con que la tecnología
de la información se encuentra hoy a disposición de tales grupos.
