PRIMERA PARTE:
INTELIGENCIA Y CONTROL
EN EL ESTADO DE DERECHO

I
ESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Sumario:
A. La función de inteligencia en el Estado de Derecho; B. Las complejidades del control sobre la función de inteligencia;
C. El político y el espía; D. Los riesgos de la función de inteligencia para el Estado de Derecho;
E. Consolidación democrática y Servicios de Inteligencia

A. LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO

Ubicados en el intersticio entre el Estado de Derecho y la Razón de Estado, los Servicios de Inteligencia juegan el papel de consejo del poder político. Tal particular ubicación se debe a que el trabajo de inteligencia requiere -para una buena parte de sus ejecutorias- de la obtención de información mediante medios encubiertos, la que a su vez puede ser objeto de clasificación en las distintas gradaciones de los secretos oficiales, con lo cual se vulneran dos derechos ciudadanos genéricos: La privacidad y el acceso a información.

La función de consejo -necesaria para la gestión de gobierno en aquellos temas que política y técnicamente se encuentran ubicados en la agenda de seguridad del Estado-; el uso de medios encubiertos para recabar una considerable parte de la información que sometida al ciclo de producción de inteligencia dará sustento a la función antes dicha; inteligencia que a su vez requiere ciertas condiciones de seguridad y protección, constituyen tres de los elementos definitorios del trabajo de inteligencia que deben ser compatibilizados con el Estado de Derecho.

Si recordamos que éste último tiene como características la supremacía de la ley y la determinación de una serie de derechos ciudadanos que el Estado debe siempre respetar, ¿Cómo puede una acción de Estado pasar por encima de la normatividad que establece -como mínimo ejemplo- el derecho a la privacidad y al acceso a información?, ¿Cómo puede el Estado establecer normas excepcionales para no apegarse a su cuerpo de derechos fundamentales?

La respuesta a tales entresijos consiste en la aplicación de una serie de parámetros de control, que la función de inteligencia debe asumir dentro del régimen democrático. Por control se entiende al acto de comparar y analizar acciones, personas y eventos, con previsiones y objetivos prefijados, a efecto de inspeccionar en forma regular el desempeño de los órganos y organismos, detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes, conforme a las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y a los resultados esperados. En contrapartida, la supervisión comprende el acto de fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecución de las directivas y medidas dispuestas¹. Control y supervisión son dos enfoques complementarios. De acuerdo con el concepto de control antes referido, la supervisión es una de las modalidades de éste. En adelante, en el presente estudio, cuando cite el vocablo control, se hará en referencia al concepto arriba expuesto.

¹ Acerca de esta distinción, ver bibliografía: Estévez, 1999.

Porque si comprendemos que el trabajo de inteligencia es parte de las funciones de la administración pública y que ésta debe estar constantemente sometida al escrutinio público -valga la redundancia-, no podemos menos que concluir que también el trabajo de inteligencia -a pesar de su particular ubicación, referida supra- no puede aislarse de la rendición pública de cuentas.

Tampoco puede pensarse que el trabajo de inteligencia es parte de las ordinarias labores de Estado. Al atender diversos tópicos ubicados dentro de la agenda de seguridad, la condición de excepcionalidad aparece como una constante propia de las materias abordadas por los Servicios de Inteligencia. Tal condición de excepcionalidad no sólo está dirigida a la posibilidad de vulnerar el ciudadano derecho a la privacidad, sino también a mantener en reserva -secreto- diverso tipo de informaciones resultantes de la obtención y procesamiento de la información.

Como podemos apreciar, el objeto, las materias que forman parte de sus trabajos y el empleo de un conjunto de procedimientos y pautas de actuación, hacen que el trabajo de inteligencia advierta un carácter singular para el Estado de Derecho.

Por ello, no toda acción de Estado requiere de inteligencia, o más precisamente, no toda acción de Estado requiere de aquella inteligencia que ha sido procesada sobre la base de informaciones o datos recolectados por procedimientos encubiertos -es decir, no de fuentes públicas-, sea por medios humanos -HUMINT- o técnicos, dentro de los cuales se presentan las variantes del reconocimiento aéreo o satelital -IMAGERY- o de señales -SIGINT-.

De esa forma, por inteligencia regularmente se comprende al conocimiento resultante de la ejecución del ciclo de producción de inteligencia -planeamiento y dirección, recolección, procesamiento y explotación, producción, diseminación y utilización-. Se asume asimismo, que tal conocimiento-producto es de utilidad para la toma de decisiones en los campos de la política internacional, la economía, la defensa nacional y la seguridad interior de cualquier país. Como afirmara Sherman Kent, La inteligencia es a la vez actividad, organización y conocimiento². La inteligencia comprende la contrainteligencia y aquellas operaciones denominadas de acción política y de propaganda o paramilitares de carácter encubierto o clandestino³.

² En adelante, la definición de inteligencia empieza a desarrollar cada uno de los componentes del referido ciclo y cada uno de las acepciones a las que Sherman Kent hace alusión. Para un debate en torno al tema, ver: Ugarte, 1999. Al respecto del ciclo de inteligencia resulta conveniente presentar la discusión desarrollada por Bruce Berkowitz- ex analista de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos y ex miembro del Comité de Inteligencia del Senado- señalando que "Este modelo tradicional de "ciclo de inteligencia" es lineal y sólo de una vía [...] Nadie asegura que la inteligencia realmente funcione de esta forma, sin embargo, tal concepto subyace en la mayoría del planeamiento de inteligencia". En contraposición a lo cual el autor presenta lo que llama un nuevo modelo de inteligencia centrado en el planteamiento de flujo continuo entre los consumidores y los productores de inteligencia bajo el modelo del sensor y radiador y la alerta dominante en el campo de batalla. Tales desarrollos parten de la dislocación de los operadores -analistas- para colocarlos lo más cercano posible a los consumidores (Vela, 1999).

³ Jeffrey Richelson (1993) refiere el concepto de tales áreas de la inteligencia. Así, por contrainteligencia se comprende: toda la adquisición de información y la actividad dirigida para evaluar a los servicios extranjeros de inteligencia y neutralizar a los servicios hostiles. Tales actividades involucran recolección tanto clandestina como de fuentes abiertas, así como el análisis de información concerniente a la estructura y la operación de los servicios extranjeros. La acción encubierta -operaciones especiales- incluyen: cualquier operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. Se distingue a través de tales conceptos a la ejecución del ciclo de inteligencia para producirla, de las operaciones arriba referidas.

Por definición, la ciencia política moderna comprende que el núcleo duro de poder reside en el secreto. Citando a Elías Canetti, Norberto Bobbio (1997: 16) refiere que El secreto está en el núcleo más interno del poder. En la capacidad para ocultar del escrutinio público informaciones, el cual se expresa en un doble papel: El poder de lo que se oculta y el poder de quien oculta⁴.

⁴ Norberto Bobbio (1997:115) comprende que este poder invisible puede manifestarse en tres formas diferenciadas: a) El subgobierno, vinculado al manejo de la cosa económica y sus implicaciones con el sistema de partidos políticos; b) El criptogobierno, el conjunto de acciones realizadas por fuerzas políticas subversivas que actúan a la sombra en relación con los servicios secretos, con una parte de ellos o por lo menos no obstaculizados por éstos; y c) El poder omnividente, como modelo totalizante de control social.

Se trata de comprender mediante esta fórmula que la soberanía política de los órganos de gobierno reside en última instancia en el derecho al secreto. El secreto comprende tanto el uso de métodos y técnicas que vulneran el derecho a la privacidad, como la capacidad de negar o impedir el acceso a informaciones. Tal condición se expresa genéricamente en el llamado doble Estado, en tanto invisible, haciendo referencia a la toma de decisiones asumidas fuera de lo público como ambiente y como institucionalidad.

Si el sentido común nos indica que la información es poder, es fácil deducir que aquella información sobre la cual no existe restricción para recabarla o para negar su existencia, es propia de un cierto tipo de poder absoluto. Ello nos remite al antiguo debate entre la democracia y el absolutismo, en donde el régimen democrático se definía como el régimen del poder visible: de lo público en público, en referencia antitética con los fundamentos del régimen absolutista calcado a la imagen de un Dios invisible, y por tanto omnipresente y omnivisible, con un poder absoluto sobre el súbdito -no ciudadano-. Citando a Claude de Sayssel (La monarchie de France, 1519), Norberto Bobbio (106) afirma: "...el rey tiene necesidad de servirse de tres consejos, como Cristo que podía contar con tres círculos de seguidores, los setenta y dos discípulos, los doce apóstoles y los tres más cercanos, San Pedro, San Juan y San Jacobo. De estos tres consejos, el último es el Consejo secreto, compuesto por no más de tres o cuatro personas seleccionadas entre "los más prudentes y experimentados"...".

Ante tales condicionantes, de no concretarse un sistema de controles una paradoja puede llegar a presentarse: El Estado crea Servicios de Inteligencia para proteger a la sociedad a la que sirve; al no ejercer un verdadero control sobre éstos servicios, puede suceder que tanto el Estado, como la propia sociedad, terminen temiéndole a los servicios que debieron en teoría protegerlos frente a diverso tipo de amenazas y riesgos. El ciudadano delega la función de su propia seguridad en el Estado y éste para apoyarse en tal tarea crea unos órganos y organismos, estandarizados bajo el concepto de Servicios de Inteligencia: los especialistas del antaño espionaje.

El propósito de este complejo de servicios es atender la necesidad de inteligencia para la toma de decisiones en la gestión de gobierno. Resulta lógico pensar que, sostener unos Servicios de Inteligencia ineficaces puede -en circunstancias críticas- ser peor que no tener Servicios de Inteligencia: Verdaderos tigres de papel. La problemática está dada en términos que tales servicios deben ser lo suficientemente eficaces para procesar información y suministrar toda la inteligencia relevante para la toma de decisiones en el ámbito de la agenda de seguridad.

No obstante lo anterior, se constata que los Servicios de Inteligencia tienen un importante rol como auxiliares para la toma de decisiones en diversos campos de la agenda de seguridad. Paradójicamente, al no ser controlados se convierten en riesgos latentes para la propia seguridad. Por ello, los controles son de utilidad no sólo para la seguridad del Estado, sino para los propios Servicios de Inteligencia que corren constantemente el riesgo de desnaturalizarse y, dejando de servir a sus usuarios, empezar a servirse a sí mismos.

Una crucial interrogante aparece entonces ¿Qué tipo de inteligencia es compatible con el Estado de Derecho? La respuesta a tal entresijo ha sido formulada por cada Estado en relación con sus variantes históricas. Sobre tal asunto nos ocuparemos en las páginas siguientes.

El trabajo de inteligencia es compatible dentro del Estado de Derecho siempre y cuando pueda ejercerse sobre él un permanente control por parte de los poderes del Estado. Para que dicho control -que se expresa en un sistema, o conjunto de pautas concretas- sea eficaz requiere que quienes controlan tengan un irrestricto acceso a todas las materias en poder de los Servicios de Inteligencia, porque si no ¿Cómo se puede controlar y supervisar aquello a lo que no se tiene acceso? El control por tanto se hace acompañar de la regulación de la potestad del Estado para clasificar ciertas materias, que en todo momento deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, limitación y control.

En suma, si el trabajo de inteligencia tiene por fin la anticipación y el control de diverso tipos de riesgos que en última instancia afectarán a la sociedad que se desenvuelve en el régimen democrático, una condición de éste es hacer que una normatividad regule su accionar a efecto de controlarlo y evitar que el mismo se desnaturalice. Se trata del balance entre la eficacia y la legitimidad legal y ética, fundamento de la gobernabilidad democrática.

Generalmente, en otras latitudes las máximas aplicadas han tomado en cuenta cinco ideas motrices: a) Especialización (ámbitos & operaciones); b) Control (especialmente en materia de presupuestos y operaciones encubiertas); c) Coordinación y contrapeso; d) Carrera; y, e) Leyes para la defensa de los derechos del ciudadano.

B. LAS COMPLEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA

No obstante el afirmar que en el Estado de Derecho, la función de inteligencia requiere de un sistema de controles, algunos mecanismos de control pueden afectar la eficacia de los Servicios de Inteligencia. P.e.: a) La promoción de un erróneo concepto de competencia entre servicios, contraponiéndolos entre sí; b) La creación de instancias superiores evidentemente sometidas al poder y que son capaces de manipular a la comunidad de inteligencia; c) La creación de servicios secretos alternos con capacidades por encima de la comunidad de inteligencia. Tales figuras de control son ilustradas en regímenes autoritarios y totalitarios.

En el extremo opuesto a los anteriores, el control puede llegar al borde de la formalidad. Tal ejercicio de control termina siendo una caricatura, de utilidad tan sólo para tratar de legitimar el trabajo de inteligencia, prescindiendo del examen en torno a la legalidad que éste debiera de observar.

Pero también puede suceder que la relación entre controladores y servicios se deteriore a tal punto que el resentimiento sea mayor que la disposición de subordinación. Es cuando el control prácticamente, parafraseando a Peter Feaver (1997: 99): Se metió en las bragas de los Servicios de Inteligencia.

En otros casos, la interrogante acerca de ¿Quién controla? se complejiza, al constatar la debilidad institucional de los poderes del Estado y prospectar impertinentes monitoreos que violenten los contratos -explícitos e implícitos- entre el poder político y los Servicios de Inteligencia.

En este mismo sentido, es factible la concurrencia de poderes débiles que frente a Servicios de Inteligencia poderosos -autónomos por definición- pueden ser presa fácil de los procedimientos de manipulación y en el peor de los casos, hasta de contraposición inducida⁵.

⁵ Tal y como apunta Peter Feaver (1996), para el caso de Estados Unidos. Ver: Bibliografía.

La necesidad de información de inteligencia y la necesidad de protección frente a los Servicios de Inteligencia por parte de los ciudadanos y del propio régimen político son las tensiones en permanente controversia. Si sólo se aprecia la eficacia del servicio puede que se ponga en riesgo al régimen democrático, pero si sólo se pone énfasis en los riesgos de los servicios para el Estado y la sociedad puede que se termine maniatando a éstos. Aparentemente lo uno complica lo otro, pero en un régimen democrático ello debe resolverse.

No obstante constatar los desafíos a los que el control se enfrenta, irremediablemente así como los Servicios de Inteligencia deben servir al poder político, éste y los poderes del Estado tienen la necesidad de establecer una serie de controles a fin de evitar que tales servicios desvirtúen su función en el régimen democrático. La clave de tal serie de controles reside en los concretos procedimientos de monitoreo y vigilancia sobre una amplia diversidad de materias.

C. EL POLÍTICO Y EL ESPÍA

La teoría democrática se resume en el epigrama de que los gobernados deben gobernar (Feaver): los asuntos de gobierno son conducidos delegativamente por profesionales, agentes políticos, que deben controlar a los profesionales de la inteligencia. Los agentes políticos son competentes moral y políticamente para tomar decisiones, aunque no posean las destrezas relevantes de los agentes: tal es el fundamento del control en el régimen democrático. El control civil hace que la seguridad se subordine a los propósitos más amplios de la nación (Khon, 1997: 40).

Los agentes de inteligencia estiman riesgos y aportan información relevante a fin de neutralizarlos, los agentes políticos del Estado juzgan y determinan tales riesgos e informaciones. Si bien es cierto, los profesionales de la inteligencia quizá podrían ser los más aptos para identificar los objetivos informativos, en función de la naturaleza de las amenazas y las respuestas en un nivel de riesgo dado, únicamente los civiles pueden determinar el nivel de riesgo aceptable para la sociedad, el valor que la sociedad puede atribuir a los diferentes resultados en la materia, y si la sociedad se siente amenazada y cómo se debe responder a dicha amenaza, si se decide hacerlo. En síntesis: Los Servicios de Inteligencia prospectan y analizan los riesgos, los civiles los juzgan (Feaver, 1997: 71).

Dos lógicas distintas y difíciles de llevar: la del experto y la del político, en palabras de Huntington (1995). Parafraseando a Clausewitz: la gramática del espionaje -las operaciones- puede ser propia de los espías, pero no su lógica, ésta debe emanar de los políticos: "las políticas no extenderán su influencia a los detalles operativos. Las consideraciones políticas no determinan el traslado de espías..."".

Tal es el fundamento del control objetivo: Una sana -no por ello menos compleja de definir- división del trabajo entre el profesional de la inteligencia y el agente político. El asunto reside en alcanzar la ética de la subordinación, a partir de aceptar que los profesionales de inteligencia sean parcialmente autónomos en materias propias de su profesión.

La lógica natural de los expertos en inteligencia es la eficacia: proveer resultados, análisis de situación y prospección de escenarios. La lógica del Estado de Derecho es el apego a las normas por encima de los resultados. Si los gobernantes no son capaces de resolver adecuadamente el dilema planteado, lo más común es que sean partícipes de la lógica de los expertos de inteligencia: reportes de inteligencia para la toma de decisiones sin observar ningún tipo de normas. En tal marco, ambos estarán conscientes que se producirá una insana relación de dependencia por parte de los agentes políticos hacia los expertos de inteligencia, en términos de las necesidades de tal función de consejo, desvirtuado completamente ya respecto de sus implicaciones para el Estado de Derecho.

D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL ESTADO DE DERECHO

Pero, ¿De qué debe protegerse el Estado y la sociedad frente a sus propios Servicios de Inteligencia? Fundamentalmente se trata de dos variables: la inadecuada influencia y el síndrome de la puerta cerrada, veamos.

1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA

Partimos de confirmar que en el pasado, la función de inteligencia se homologó con la función militar. La experiencia institucional en la materia en la mayoría de países que transitaron por el autoritarismo es detentada por los institutos castrenses, de allí que para la reforma del sistema de inteligencia, la reconversión militar sea un punto crucial.

Tras el repliegue militar de la función de gobierno, por la vía de los golpes de Estado o de las sucesiones pactadas, la variable de influencia -encubierta de acuerdo con Finer-, constituye un instrumento de análisis que permite entender el poder de determinadas instituciones aún cuando éstas no se apoderan del poder político directamente, mediante los recursos más frecuentemente utilizados en el pasado. Mediante ésta perspectiva de análisis, se trata entonces de contrastar lo normativo y lo empírico, lo aparente frente a lo real.

La influencia se refiere tanto a aquellos márgenes de actuación discrecionalmente reservados a las fuerzas armadas, y por tanto no abordados por el poder político, como a la capacidad de los militares para hacer que ciertas políticas públicas -dentro y fuera de su radio de acción- sean dirigidas sin afectar su estatus.

No obstante el poder explicativo de la influencia, como variable, su punto débil radica en las posibilidades de medición objetiva de ésta ante las complejas tramas de poder, que llegan hasta los niveles de lo personal inclusive.

El punto se complica aún más, cuando se trata de relaciones en las que los agentes políticos se someten al juego de fuerzas propio del poder encubierto, antes que intentar poner a prueba cualquier subordinación.

El juego de fricciones en la relación nunca es llevado a la palestra. Por definición se evita. Es un asunto bellamente ejemplificado por Peter Feaver, en la parábola del perro que no ladra, pero que quizá precisamente por ello es el más poderoso. En efecto, el servicio de inteligencia más poderoso, puede resultar siendo aquel que no necesita llegar a fricciones o conflictos con el poder político.

Este último termina aplicando lo que en la teoría política se llama ley de las reacciones anticipadas. El conflicto nunca llega, dado que el poder político previendo -hipotéticas o reales- reacciones adversas si se asumen determinadas políticas, opta por alejarse de tales ámbitos de la administración pública. Entonces la inexistencia de conflictos fenoménicamente pude ser entendido como la existencia de control, cuando aquello es todo lo contrario (Stoppino, 1997). El poder se expresa entonces evitando que el conflicto o las fricciones emerjan.

En tal escenario, la supremacía civil en los asuntos de inteligencia alcanza entonces los extremos de una teatralidad formal, declinando la potestad soberana de decidir sobre tales asuntos, frente a sus propios Servicios de Inteligencia, que entonces tácitamente cuentan con el beneplácito para funcionar autónomamente. El espía empieza de esa forma a jugar al político, cuando es él mismo quien determina las condicionantes últimas en las que se desenvuelve su trabajo.

2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA

Bajo la metáfora del síndrome de la puerta cerrada, se ejemplifica una situación en la que tras el repliegue de los militares de la acción de gobierno, éstos efectivamente se retiraron a sus asuntos -el enfrentamiento armado interno-, pero tuvieron el cuidado de dejar la puerta cerrada al control por parte de los agentes políticos.

De esa forma, el poder de Estado dejó de lado una importante parte de su soberanía política, al no ser parte de las definiciones de aquellos temas de forma consuetudinaria vedados, sobre los cuales dejaba de ejercer toda tarea de control.

El síndrome de la puerta cerrada devela la paradoja de la tesis del gran teórico militar, Samuel P. Huntington (1995), en el sentido que el profesionalismo autónomo como condición de la supremacía civil da como resultado un menor control de los agentes políticos en los asuntos militares, y por derivación, de inteligencia para la seguridad en su acepción más amplia. Las acotaciones que realizara Samuel Huntington (1995) al concepto de control civil subjetivo, en el sentido de afirmar que "El camino más sencillo para minimizar el poder militar sería dar el máximo poder a los grupos civiles con relación a los militares. El amplio número, variedad y conflictividad de intereses de los grupos civiles imposibilita la maximización de su poder en conjunto frente a la institución militar. En consecuencia, maximizar el poder civil siempre significa maximizar el poder de algún o algunos grupos civiles en particular", parecieran reforzar la mentalidad de Getto de los Servicios de Inteligencia, lo que a su vez fundamenta un particular y distorsionado sentido de profesionalización autónoma.

Es por ello que el profesionalismo -esencia del control objetivo- cobra sentido si y sólo si coexiste con una institucionalidad democrática que ejerza primacía y que evite el empeñamiento de recursos de inteligencia para la solución de disputas de cualquier tipo dentro de la sociedad. Ambos se complementan en lo más concreto de la contextura del régimen político.

E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Lo dicho hasta aquí adquiere matices relevantes cuando se trata de democracias en proceso de consolidación, que se encuentran o ya han rebasado procesos transicionales desde regímenes autoritarios.

La contextura del proceso por el cual el régimen pasó de autoritario a democrático, devela importantes condicionantes a la hora de comprender la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia⁶. Desde tal enfoque es preciso traer al presente el hecho que el proceso transicional hacia la democracia en Guatemala, dio inicio dentro del régimen autoritario militar que buscaba readecuarse con vistas a proseguir -en un escenario más favorable- la guerra interna.

⁶ Felipe Agüero (1999) enfatiza el peso de la trayectoria política durante la transición a la democracia, explicando la variable supremacía civil, a partir de cinco factores: a) Si el régimen autoritario ha sido militarizado o ha asumido carácter civil; b) Si la transición fue gradual o precipitada; c) El grado relativo de unidad interna de los actores civiles y militares; d) El grado de respaldo público masivo a las estructuras militares emergentes; y, e) El punto alcanzado por los civiles en el desarrollo de aptitudes en asuntos de defensa.

En palabras del general (r) Gramajo (1995) -trastocando la concepción clausewitzniana- se trataba de continuar la guerra por la vía política, como respuesta concertada del grupo elitario a la crisis del poder⁷. Mediante tal forma, se trataba de legitimar democráticamente también, la estrategia de guerra contrainsurgente, en un momento en que los grupos armados atravesaban un momento de recomposición y cuando de la sociedad civil quedaban los restos de las desgarraduras del terrorismo de Estado. Una excepcional coyuntura para controlar la bonapartista visión de transición a la democracia que el grupo elitario logró llevar a la práctica con no poco éxito. La formalidad democrática fue una apelación del grupo elitario, como parte del más estratégico proyecto contrainsurgente. Una combinación de terrorismo de Estado y elecciones. Indudablemente, sólo cuando se es capaz de ver hacia atrás pueden comprenderse las insuficiencias del actual proceso de consolidación democrática.

⁷ Edelberto Torres-Rivas y Secundino Gonzáles (2) realizan una crítica con detenimiento a tal planteamiento, señalando que "Los militares, contradiciendo a Clausewitz quisieron restituir la dinámica de la política pensando que ésta constituye la continuación de la guerra por otros medios. Olvidan que la política niega la violencia, la rivalidad mortal y la sustituye por la competencia partidaria". Porque preciso es comprender que la política, en tanto espacio de lo público y lo legal determinado por el juego entre partidos, es un campo no propio ya de la institución armada, lo que a la postre marcaría serias dificultades adaptativas. Tal estrategia de retorno institucional se encontraba dentro del marco de las relaciones geoestratégicas con Estados Unidos, quien postulaba la necesidad de combinar la formalidad democrático-liberal, con el recurso de las armas, como forma exitosa de contención de amenazas. Para un detalle de la estrategia de Guerra de Baja Intensidad ver bibliografía: Bermúdez, 1989. Por aparte, Torres-Rivas (1986 y 1999) señala cómo convergieron la crisis económica apuntalada por la deuda externa, la caída de los precios de los productos tradicionales, la fuga de capitales, la inflación y las debilidades del Estado con la crisis política originada dentro del grupo elitario que eclosionó en los abismos de las estructurales desigualdades de ingreso.

En tal escenario, la inteligencia fue un trabajo fundamentalmente vinculado al orden interno frente a la amenaza de la subversión. Los Servicios de Inteligencia fueron parte fundamental de tal estrategia, que requirió de los mismos el desborde de su primigenia función -la actuación dentro del ciclo de producción de inteligencia-, para pasar a desarrollar operaciones paramilitares y de acción política de carácter encubierto y clandestino.

En una contradictoria convergencia, a la par de los 5 golpes de Estado -entre intentos y efectivos- (1982, 1983, 1988, 1989 y 1993), de 1985 a 1995 se han registrado cuatro elecciones generales (1985, 1990, 1995 y 1999), cuatro elecciones presidenciales de segunda vuelta (1985, 1990, 1995 y 1999), una elección extra para integrar el Congreso (1994), dos consultas populares (1994 y 1999), dos elecciones para alcaldías menores (1988, 1993) y una elección presidencial a cargo del Congreso de la República cuando la emergencia del golpe de Estado de 1993.

Ante tales coordenadas sociopolíticas, resulta consustancial al proceso de democratización el impulso de una tradición de control civil sobre el trabajo de inteligencia, a la vez que se promueve que dentro de los Servicios de Inteligencia prive la lógica de Estado, por encima de la lógica de gobierno: Servir al Estado, no al gobernante de turno.

El control civil sobre la política de seguridad y la derivada política de inteligencia vendría a ser un escalón superior en este intento por ganar supremacía en tales asuntos, en el pasado reservados al mundo militar.

El proceso de cambio político iniciado en 1982 -reseñado precedentemente- dio paso con el transcurrir de los años a un proceso de pacificación que incluyó dentro de sus compromisos -los Acuerdos de Paz de Guatemala (1996)- a un conjunto de normas tendientes al control, tanto de los Servicios de Inteligencia como -de una manera más amplia-, de todo el complejo institucional del sistema de seguridad. Empero, de 1997 al 2000, su puesta en marcha ha sido nula o cuando menos irrelevante, respecto de los núcleos de la temática de inteligencia.

Pareciera que la aspiración por la supremacía civil puede sucumbir ante las cargas del pasado, que hoy se manifiestan en la exacerbación de diversas problemáticas: La delincuencia y el crimen organizado en sus diversas modalidades y niveles; la debilidad de las instituciones democráticas; las recurrentes crisis del sistema de partidos políticos; y, el carácter permanente -no cíclico- del modelo económico, que no permite una integración plena del ciudadano al sistema productivo.

Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la democracia es traducida como rendimiento del sistema explicado en términos de la política económica y los resultados políticos en el escenario formal -duración del gobierno, grado de control del poder ejecutivo, carácter de la relación con el poder legislativo, la violencia política- (Alcántara, 1995: 28). En dos palabras: Desarrollo y legitimidad. El buen gobierno -considerado desde tal prisma- implica, en opinión de Ángel Flisfisch (1989: 113-133), variables como: Tiempo, oportunidad, efectividad, eficiencia, aceptación social y coherencia⁸.

⁸ El concepto gobernabilidad permite analizar los rendimientos que surgen de la interacción entre gobernantes y gobernados. Es, por tanto, un concepto que evoca tal sistema de interacción y que permite tener un alcance más amplio que el debate acerca de los adjetivos de la democracia. Se parte a la vez del entendido que dicho sistema de interacción contiene una agenda construida social y políticamente por diversos actores que en mayor o en menores términos señala las condiciones sobre las cuales se asienta la gobernabilidad a partir de las máximas de legitimidad, eficiencia y eficacia Para puntualizaciones acerca del abordaje conceptual ver el conjunto de trabajos compilados por Manuel Carballo Quintana y Gunter Maihold (1994): Bibliografía.

Las condiciones de gobernabilidad, determinadas por la posición de Guatemala en el sistema mundial de división del trabajo -los términos de intercambio, la fragilidad de una economía sometida a los vaivenes de los flujos de capital y la debilidad del Estado- contrastan con la demanda social acumulada frente a los satisfactores estructurales -fundamentalmente: Ingreso, empleo y estratificación social-, cuyas tendencias agravantes resultan difíciles de modificar por las políticas públicas.

Tales condiciones hacen que difícilmente un partido pueda cumplir con el -tácito o explícito- programa-contrato electoral. La sensación de desencanto y frustración para con la política, y por ende, con la democracia, termina permeando en la sociedad.

De esa forma, recurrentemente, los grados de legitimidad del gobierno cíclicamente son llevados a grados de debilidad, lo que asfixia políticamente al grupo gobernante, lo que se traduce en una negativa para modificar sus relaciones con el poder encubierto. Más bien, tales condicionantes parecieran reforzar la lógica de éste último.

Así, la lógica de la legitimidad institucional -percepción sobre la economía del país, los pactos entre los sectores dominantes y la fortaleza de la sociedad civil-, es una variable que escapa del control de la propia gestión de gobierno. Tal escenario, no plantea otro camino que la necesidad del control sobre los Servicios de Inteligencia, en tanto componentes fundamentales de las tramas de poder encubierto.

II
EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA

Sumario:
A. Fundamentos; B. Primacía de la ley; C. Generación de políticas;
D. La acción convergente de los poderes del Estado

A. FUNDAMENTOS

Uno de los problemas más antiguos de la gobernabilidad humana ha consistido en la subordinación efectiva de los expertos en la violencia y en la información de inteligencia a la autoridad política cualquiera que ésta sea.

Alcanzar un clima de seguridad en condiciones de libertad, es uno de los grandes dilemas de todos los tiempos. No en balde, Tsun Tzu (37) sentenciaba hace más de dos mil quinientos años que "Tal como el agua, que lleva un bote de orilla a orilla, también puede ser la causa de su hundimiento, confiar en los espías, aunque produce grandes resultados, muchas veces es causa de total destrucción". Lo que para el presente podría prestarse a una lectura así: En medio del vendaval del conflicto armado interno, el agua -los Servicios de Inteligencia-, si coadyuvaron para llevar el barco -el régimen político siguiendo con la metáfora- a puerto seguro, puede que ya en la postguerra le signifique al régimen democrático un serio cuestionamiento dados los inadecuados términos en la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia, la inexistencia de marcos regulatorios generales -orgánicos y funcionales- y específicos para el ejercicio del control y la escasez de cuadro civiles capacitados para la experiencia institucional de los Servicios y para las tareas de control.

La usanza romana de guarnecer tropas en la periferia del imperio, como medida para mantener a los expertos en la violencia lejos de los centros del poder político; la fórmula constante de colocar Servicios o secciones de éstos en contraposición; la creación de policías secretas; la legitimación de cadenas de mando paralelas; pasando por las más aberrantes -no por ello infuncionales- formas de control civil en regímenes políticos de partido único o en dictaduras unipersonales, hasta los renovados debates que en torno al tema se desarrollan en diversos regímenes democráticos en la actualidad, el tema del control político sobre aquellos compartimientos de la administración pública es un tema siempre presente.

No obstante su carácter de constante, es prácticamente inexistente un conjunto de medidas suficientemente estandarizadas como para evaluar cuánto control y como resultante de ello, cuánta subordinación priva en los Servicios de Inteligencia respecto de las autoridades políticas en las modernas democracias contemporáneas. Un déficit de la ciencia política para entender el complejo mundo de lo secreto se atisba en ello (Bobbio, 1997a).

La lógica del control es simple: Todas las decisiones de gobierno en tiempos de paz y de guerra son hechas y aprobadas por el poder político elegido de forma democrática, o bien, por profesionales delegados por éste, nunca por expertos de inteligencia. Si un campo de la acción de gobierno -la inteligencia p.e.- o un conjunto de decisiones -definición de los presupuestos (la más elemental sujeción de todas), ámbitos de operaciones, entre otros- no obedece a tal constante, se constata la inexistencia de control. Si el Poder Ejecutivo no puede controlar, dónde, cuándo, cómo y por qué, sus propios Servicios de Inteligencia realizan operaciones, el control sobre los Servicios de Inteligencia no existe.

El control entonces es absoluto, abarcando la globalidad de la acción pública: El mundo civil establece las reglas, los expertos de inteligencia desempeñan sus funciones bajo ellas. Dejar que los Servicios de Inteligencia definan por sí solos sus misiones, ámbitos, presupuestos y estructuras, fácil a simple vista para el poder político quien prácticamente cierra la puerta para que los servicios hagan lo que mejor les parezca, resulta acarreando graves problemas para el régimen. Tal modalidad de control debe imponerse frente a los intentos de reedición de viejas y nueva inercias, que ya en el pasado acarrearon altos costos.

Las condicionantes arriba referidas hacen que los esfuerzos al respecto se dirijan a esbozar posibilidades respecto de experiencias que han demostrado en la práctica de las políticas públicas diferentes grados de éxito en el logro de tal empresa. Parafraseando a Richard Khon (1997), el control no es un hecho o un conjunto de éstos sino un sinuoso proceso de construcción de una nueva relación en una escala de menor a mayor. Frecuentemente el control -como proceso de construcción de esa nueva relación- depende de las personalidades de los actores involucrados. Acerca de cómo cada parte percibe su rol y función, y de las complejas ecuaciones de poder. El control pareciera concretarse en las condicionantes situacionales entre liderazgos.

No obstante ello, el control también requiere de una institucionalidad democrática que sea capaz de ejercerlo. He allí uno de los principales dilemas para el caso de Guatemala, en donde tal institucionalidad a la vez que se consolida -y por momentos pareciera retroceder-, se requiere del impulso de medidas de control sobre los Servicios de Inteligencia. La poliarquía y sus características condicionantes resultan siendo las bases de tal empresa.

De acuerdo con Robert Dahl (1989), las características fundamentales de la poliarquía son: a) El control sobre las decisiones gubernamentales recae, por mandato constitucional, en funcionarios electos; b) Los funcionarios electos son escogidos en elecciones periódicas y justas, sin que medien niveles significativos de coerción; c) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de sufragio en esas elecciones; d) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de postularse como candidatos para puestos de elección popular; e) Los ciudadanos disfrutan del derecho de expresarse sin el peligro de castigos severos; f) Los ciudadanos disfrutan del derecho de buscar fuentes alternativas de información, que existen y son protegidas por el ordenamiento jurídico; 7) Los ciudadanos disfrutan del derecho de construir organizaciones probadas e independientes, así como asociaciones de diversos tipos, incluyendo partidos políticos.

En contraposición, una percepción de incompetencia, corrupción e ineficacia, la ausencia de alternativas dentro del sistema de partidos, o bien, instituciones democráticas débiles, constituyen prácticamente una invitación a los abusos de parte de los Servicios de Inteligencia.

Se trata en ello de apreciar la correlación entre debilidad institucional y desborde de los aparatos de seguridad e inteligencia. Parafraseando a Richard Kohn (1997: 41), Si un país puede tener control civil sobre los profesionales de la inteligencia sin tener democracia, no puede tener democracia sin control civil. Se comprende que la tradición de legitimidad de las instituciones democráticas, puede disuadir cualquier intento de realización de operaciones ilegales por parte de los Servicios de Inteligencia. Es por ello que en la tesis de Huntington (1995: 11) el sentido de la responsabilidad para afianzar la supremacía civil recae fundamentalmente en el lado civil de la ecuación. Un régimen político estable, sostenible e institucionalizado, difícilmente puede ser presa de la insubordinación de los Servicios de Inteligencia. Mientras que ningún grado de profesionalismo puede resultar suficiente para impedir la insubordinación ante el colapso de un régimen.

De acuerdo con Peter Feaver (1997: 90), la generalidad de las modalidades de control civil pasa por: a) Controlar la capacidad de los Servicios de Inteligencia para subvertir el control; y, b) Controlar la no-disposición de los Servicios de Inteligencia a ser sometidos a control.

La primera de las alternativas dirige su atención hacia aquellas normas que determinan variados procedimientos de control sobre los servicios. La mayoría de tales controles se ejercen desde fuera, mediante la concreción de un entramado de responsabilidades de control desde los tres Poderes del Estado, lo que se traduce en normativas -leyes, reglamentos y otro tipo de directivas de carácter interno-, y en una diversidad de políticas.

La segunda de las modalidades de control presentadas por el autor le apuesta al profesionalismo, la ética profesional del culto a la obediencia, o, simplemente, la norma de control civil. Ello se traduce en lo que los teóricos de la organización (Reeves & Woodward, 1970) llaman control no jerárquico, esto es: la interiorización de normas y valores apropiados. Los sistemas de selección y el ciclo de formación profesional juegan un papel de primer orden para tal postulado del control. Tales ideas se fundamentan en el hecho que la carrera de los profesionales de inteligencia logre que éstos interioricen el ideal del control, enfoque implícito en la teoría huntingtoniana, en los clásicos fundamentos del control de Janowitz (1971) y más atrás, en el plan del filósofo Platón para la educación de los guardianes. Analizaremos ahora éstas dos modalidades de control desde dos perspectivas: La primacía de la ley y la generación de políticas.

B. PRIMACÍA DE LA LEY

Atendiendo a lo anteriormente expresado, la primacía de la ley es la primera y fundamental labor de control sobre los Servicios de Inteligencia. En la mayoría de regímenes que atraviesan o han concluido sus transiciones desde el autoritarismo, tal principio requiere para su concreción de la generación de normas legales acerca de contenidos legislativos que en el pasado se consideraban inlegislables, y por tanto, parte del reino de la discrecionalidad absoluta.

La generación de normas hace que los profesionales de inteligencia comprendan que sus Servicios funcionan como instrumentos del Estado, sancionados legalmente por la voluntad del pueblo, y que sólo pueden actuar dentro del marco legal y que tanto el poder político, como la propia sociedad, son capaces de hacerlos responsables frente a tal ordenamiento jurídico, mediante un sistema de penalización de aquellas faltas que dentro del servicio signifiquen abusos derivados del trabajo de inteligencia. Transparentar y legislar en torno a tales materias es pues un primer y decisivo paso de la tarea de control.

Tal empeño en la legislación en materia de inteligencia, aunque puede ser promovida por el Poder Ejecutivo, es una la tarea primigenia y básica del Poder Legislativo⁹.

⁹ En adelante, en el presente trabajo podrán utilizarse los conceptos de Asamblea Legislativa, Congreso, y Parlamento, para referirse al más genérico Poder Legislativo. Algunos sinónimos de Asamblea Legislativa por país: Suiza: Asamblea Federal; Albania: Asamblea Popular; Indonesia: Cámara de Representantes; Estados Unidos: Congreso Federal; China: Congreso Popular Nacional; Letonia: Consejo Supremo; España: Cortes; Japón: Dieta; Rumania: Gran Asamblea; Israel: Knesset; Inglaterra: Parlamento; Países Bajos: Estados Generales; San Marino: Consejo Grande y General. Por aparte se presentan los nombres de aquellas Asambleas Legislativas Bicamerales, precisando el país y nombre dado a la primera y segunda cámara, así: Botswana: Cámara de Jefes - Asamblea Nacional; Estados Unidos: Senado - Cámara de Representantes; Eslovenia: Consejo de Estado - Asamblea del Estado; España: Senado - Congreso; India: Consejo de los Estados - Cámara del Pueblo; Paraguay: Senado - Cámara de Diputados; Suiza: Consejo de los Estados - Consejo Nacional (AM, 1996).

Sin un cuerpo normativo que detalle mínimamente las funciones, ámbitos y competencias, y la parte orgánica y funcional de los Servicios de Inteligencia, la tarea de control se hace difusa.

A través de la generación de normativas, la función de inteligencia gana en legitimidad. La regulación del trabajo de inteligencia, y los debates que aquello representa, forma parte de una más amplia discusión pública sobre las políticas de seguridad, a efecto de alcanzar estándares de transparencia. Sólo de esa forma, el ciudadano puede llegar comprender que los recursos que destina para tales servicios, tienen un sentido para la seguridad de la sociedad en la que desarrolla sus actividades.

Al respecto de este proceso de regulación normativa, para el caso de Guatemala, es un hecho que la reforma del Sistema de Inteligencia corre en paralelo con otro proceso macro: La reconversión de las fuerzas armadas. Sobre todo, en lo atinente a la resolución del problema de la función del Ejército, la que por ende sirve de marco para la determinación del ámbito de operaciones de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DI-EMDN-, el principal Servicio de Inteligencia hasta el presente.

Se precisa al respecto comprender que otras funciones -fuera de la defensa exterior frente a agresiones armadas que supongan un inminente peligro para la integridad territorial del Estado- deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y control. Es ésta la génesis de los cambios en materia de regulación de la función de inteligencia.

Porque el compromiso de unidades militares de combate e inteligencia en funciones propias de la seguridad interior, abre la puerta para la intervención militar en la política, a la vez que está demostrado su carácter irracional desde el punto de vista económico. Como señala Thomas Scheetz (1997): "Es casi una ley en la economía que, si se quiere eficiencia en la producción de un bien o servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución resulta, casi invariablemente, más barata [...] Podría argumentarse que si el personal militar no es eficiente es la provisión de aquellos otros servicios (educación, salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La lógica económica de tal solución es muy dudosa: si el personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio público presuntamente cumplido por los militares debería, así, ubicarse en otras funciones del estado".

No obstante, en medio de la constatación de una agenda de seguridad en la que los temas no militares aparecen en primera fila, en la realidad de las políticas públicas, la redefinición de la función militar, está correlacionada con la reformulación de la política de ingresos del Estado, por que ¿de dónde podrán emanar los recursos para emprender las tareas de redefinición de la función del Ejército y de creación o fortalecimiento de los mecanismos civiles para encarar los ítems de la aludida agenda de seguridad? Con un equipo limitado, no apto siquiera para el básico control operacional que la nueva función demanda, los casi prohibitivos costos de operación de las fuerzas aérea y de la marina, y las lógicas presupuestarias que privilegian las partidas de salarios, en desmedro de aquellas destinadas a sufragar operaciones y reequipamiento, la tarea de la redefinición de la función se aprecia compleja (Sheetz: 1995).

Además de ello, al revisar los procesos históricos por los que el desarrollo del Ejército ha atravesado desde su fundación, se advierte que tal redefinición no es del todo fácil. A las características del liderazgo político nacional, se unen invariablemente presiones internacionales, las realidades de la administración pública y los altos costos presupuestarios que la preparación para la defensa demanda.

Entonces, pareciera que el verdadero problema reside en solucionar una compleja ecuación: Cómo poner a punto el sistema de seguridad -interior y exterior- y el subsistema de inteligencia, sin perder de vista las urgentes necesidades de inversión pública, que de no ser atendidas seguirán erosionando las fuentes de legitimidad del sistema político.

De la redefinición de los ámbitos de operaciones de la poderosa DI-EMDN se correlacionará la creación de la Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación DICAI-MINGOB, y el efectivo papel de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República SAE, como órgano de coordinación y principal encargado de la inteligencia estratégica nacional.

De no alcanzarse un claro ajuste de funciones sobre el principal Servicio de Inteligencia, la inteligencia militar, la articulación de un Sistema de Inteligencia que delimite claramente los ámbitos de las inteligencias para cada uno de los Servicios y que sea capaz de alcanzar estándares de coherencia, a través de la aludida coordinación, será siempre postergada, en desmedro de la eficacia del producto inteligencia.

Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la transición democrática y los climas políticos que le han acompañado, el estado de la normatividad que rige el trabajo de inteligencia en Guatemala constituye una de las tareas pendientes de la democratización. Las tendencias que han logrado imponerse son reflejo de dos ideas principales: a) Que la labor de inteligencia es una materia escasamente, sino imposible de legislar; y, b) Que por lo tanto, la salida fácil a las argumentaciones en pro de la generación de normas, lo constituyen los reglamentos emanados del propio poder ejecutivo.

Acerca de lo primero podemos decir que no resulta extraño el hecho que durante la legislatura 1996-2000, tan sólo 5 dictámenes fueron requeridos a la Comisión de Defensa Nacional, emitiendo ésta tan sólo uno de los mismos. En tanto que a la Comisión de Gobernación le fueron requeridos 42, emitiendo un número de 24, sumando -entre ambas- apenas un 7 por ciento del total de dictámenes requeridos durante tal período de trabajo legislativo (AC, 2: 1999). Empero ninguno de tales dictámenes versó acerca del área de inteligencia¹⁰.

¹⁰ El término legislatura hace alusión al ámbito temporal de duración del mandato del Congreso de la República (cuatro años, de acuerdo con el Art. 157 de la CPRG), en distinción con otro término, el período de sesiones, el cual tiene una duración anual (del 14 de enero, al 15 de mayo; y del 1 de agosto, al 30 de noviembre) de acuerdo con la CPRG (Art. 158), aludiendo al intervalo de tiempo en el que el Congreso de la República puede celebrar reuniones ordinarias. La facultad de convocar al Congreso para sostener reuniones extraordinarias se establece en el Art. 158 de la CPRG.

Mientras que de lo segundo son ejemplos, el Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República (Acuerdo Gubernativo 663-98), publicado en el Diario de Centroamérica el 2 de octubre de 1998; y más recientemente, el Acuerdo de creación del Departamento de Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación (Acuerdo Gubernativo 462-2000), publicado en el Diario de Centroamérica el 25 de septiembre de 2000, y que fuera declarado en suspenso por la Corte de Constitucionalidad ante un recurso de amparo en su contra.

C. GENERACIÓN DE POLÍTICAS

Una segunda línea crítica para el ejercicio del control tiene que ver con las políticas: El diseño arquitectónico del sistema de inteligencia -y el sucedáneo sistema de mando, coordinación y control-el tamaño de cada uno de los servicios, los objetivos informativos, los procedimientos a emplear para la obtención de información, los medios utilizables para tal efecto, los distintos procedimientos internos, el sistema disciplinario, los recursos presupuestarios, las políticas de personal, sobre todo en lo referente a los procesos de selección y carrera (nombramientos, promociones, asignaciones y jubilaciones, beneficios y condiciones de vida).

La definición de la política de inteligencia es una tarea que corresponde en esencia al Poder Ejecutivo, aunque en éste como en otros casos, el Poder Legislativo puede ejercer diversas modalidades de control, tanto ordinario, como extraordinario.

Para el caso de Guatemala, la encrucijada de este aspecto del control deviene de la escasez de recursos humanos -en especial civiles- con conocimientos sólidos de los temas de seguridad, defensa e inteligencia, capaces de formular y llevar adelante las políticas en tales materias. Tal escasez de recursos humanos -en número y calidad- es también un dilema para el ejercicio de control por parte del Poder Legislativo. De esa forma, al necesario fortalecimiento de las técnicas y responsabilidades de los propios congresistas para exigir cuentas al Poder Ejecutivo, se une la necesidad de formar expertos parlamentarios profesionales que puedan asesorar debidamente a los representantes en aquellos temas clave.

Ante ello, al hecho de liderar los procesos de elaboración de políticas en la materia y de supervisar su puesta en práctica por los profesionales de la inteligencia, se suman los urgentes requerimientos de formación de personal a lo interno del propio Sistema de Inteligencia. Una combinación de requerimientos difíciles de solventar.

El involucramiento de civiles -dentro y fuera del gobierno- en las políticas de inteligencia, es una de las piezas maestras en el mecanismo de control civil y en la propia consolidación de la democracia. De no contar con tales recursos humanos, el coyuntural control político sobre los presupuestos continuará siendo la norma.

La generación de políticas es producto del entendimiento que el poder político va alcanzando en materia de inteligencia, a efecto de ir asumiendo uno de los compartimientos de la administración pública, en el pasado vedados o reservados al mundo militar. Para alcanzar tal objetivo el poder político requiere voluntad de hacer y cuadros capaces de desempeñarse con éxito en la materia.

De allí en adelante, el ejercicio de control se dirige a dar respuesta a la interrogante acerca de ¿Quién controla? En respuesta a lo cual, se dice que el esfuerzo de control debe ser compartido entre los tres poderes del Estado, quienes se dividen entre sí una autoridad coincidente, en el juego de frenos y contrapesos (checks and balance).

El contrapeso puede asumir dos formas: a) En primer lugar, la existencia de varios Servicios hace que bajo ninguna circunstancia se pueda establecer una relación de dependencia, en tanto entre los Servicios de Inteligencia se genera una sana competencia de verificación mutua; b) En segundo lugar, el establecimiento de un régimen penal que disuada y sancione los abusos derivados del trabajo de inteligencia. Que los profesionales de inteligencia crean con certeza que cualquier acto ilegal en el ejercicio de su función puede implicar cuando no el fin de su carrera, la deshonra personal o el señalamiento moral (Feaver, 1997).

Aunque en la primera de las formas en las que se concreta el contrapeso, es el Poder Legislativo quien determina y sanciona en ley, se inserta más bien en aquel tipo de controles que llamaremos internos, ubicados en la órbita del Poder Ejecutivo. Comprendiendo por tanto, la arquitectura del Sistema de Inteligencia, sus pautas generales de funcionamiento, sus mecanismos de coordinación y la consideración acerca de la existencia o no de un ente rector o coordinador del sistema. Se entiende además, que la definición orgánica del sistema de inteligencia debe ser una política de Estado -no de gobierno-, a través de la cual el conjunto de fuerzas políticas se propongan alcanzar consensos de mínimos. El Poder Legislativo es el lugar común para tal esfuerzo de concertación.

En la segunda de las formas en que los contrapesos se concretan, intervienen tanto el Poder Legislativo, creando una normatividad penal que tipifique ciertos delitos derivados del trabajo de inteligencia, el Poder Judicial, juzgando y aplicando las normativas referidas, y el Poder Ejecutivo, inculcando un fuerte sentido ético en los planes de formación y en los diseños institucionales, pero también, sancionando aquellas faltas de carácter administrativo, mediante los procedimientos de control interno.

Otro punto de especial relevancia reside en el conocimiento y control exacto de los recursos a disposición de los Servicios de Inteligencia. Un Servicio del que tanto la opinión pública, como los poderes del Estado, son incapaces de saber a ciencia cierta el destino de los fondos a su disposición, es un Servicio que no interiorizará el sentido del control y la supremacía civil.

La tarea del control presupuestario debe partir de conocer el detalle de las partidas presupuestarias, para posteriormente comprender la lógica del gasto. Como en todo debate presupuestario, no son los números fríos, sino las políticas, planes y programas que sustentan la lógica del gasto público. La constante para todos los casos debe ser aquella que plantea que los gastos en inteligencia deben ser tan mínimos como las condiciones de seguridad lo permitan¹¹. Para el alcance de tal objetivo, se requiere adentrarse en materias que regularmente ostentan la clasificación de secreto, reserva de información que paradójicamente, es argumentada para negar información a los propios poderes del Estado, a quienes de esa forma se les impide controlar el gasto¹².

¹¹ El tema del control de los presupuestos sobre los servicios de inteligencia puede ser profundizado en Kaltenbach, 1995 y Diedrich, 1995. Ver: Bibliografía. Por aparte, Eduardo Estévez y Miguel Pesce (1996), presentan al respecto un ejemplar estudio de caso acerca de los gastos reservados en la República Argentina.

¹² Una de las primeras investigaciones periodísticas que ilustra tal situación fue publicada recientemente por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000). En ella, citan declaraciones del Contralor General de la Nación, cuando éste afirma que para dicho Tribunal de Cuentas del Estado, revisar la erogación de dinero por parte del Estado Mayor Presidencial es una tarea casi imposible, dado que dicho órgano de seguridad presidencial -con amplias funciones en materia de inteligencia política- no brinda detalles de los gastos incurridos y la ley les permite no ser auditados. Comenta el Contralor que La Contraloría se limita a realizar una glosa, que es una revisión para que los montos de facturas y lo apuntado en la caja fiscal sean iguales, empero, el funcionario agrega que: este sistema de control no es válido, ya que sólo es una prueba de egresos y no una auditoria con la que se puedan establecer si las compras ingresaron a la bodega y físicamente existen [...] Como no se detalla, la inversión deja muchas dudas, ya que no se puede visualizar hacia dónde fue el dinero. En el caso del EMP no se han efectuado auditorias porque la ley interna de la Contraloría estipula en su artículo 1126 que una glosa es suficiente. El Contralor hizo referencia a que en el pasado la fiscalización ni siquiera era llevada mediante tal procedimiento: ...en el pasado era imposible fiscalizar al Ejército, ahora existe una apertura, pero no del todo, hay cosas a las que no nos dan acceso. Por aparte, la nota de prensa refiere también que el EMP no está obligado a enviar sus ejecuciones presupuestarias a la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas, como regularmente lo hacen todas las dependencias del Estado.

En tal mecanismo de control -ejercido primordialmente por el Poder Legislativo en los debates anuales del presupuesto de ingresos y gastos del Estado, y de forma extraordinaria en los ejercicios de fiscalización del gasto- el Poder Ejecutivo no puede declinar su potestad para determinar el gasto apropiado de los Servicios de Inteligencia que le dependen.

No obstante lo anterior, el verdadero poder del control financiero en manos de la Asamblea Legislativa deviene de la potestad para determinar la suspensión temporal de las erogaciones presupuestarias para los Servicios de Inteligencia, al detectar anomalías o ilegalidades. Tal potestad se hace factible al establecer transferencias mensuales de los presupuestos para cada uno de los Servicios. Tal fórmula -denominada en los Estados Unidos Poder del bolsillo-, se hace acompañar del Poder de la espada: Es decir, la facultad de la Asamblea Legislativa para definir a los Servicios de Inteligencia, en clara referencia al principio de autoridad legislativa sobre tales órganos de Estado (Ugarte, 1994).

De esa forma, normatividad y generación de políticas, en un marco de pesos y contrapesos -orgánicos, disciplinarios y penales- y el control del gasto público en materia de inteligencia, someramente comprenden el conjunto de controles que desde los tres poderes del Estado es posible dirigir.

Sin embargo, el control debe dirigirse hacia el alma de cualquier Servicio de Inteligencia: su recurso humano. El quid del control son los servicios y dentro de los mismos su personal. Acerca de este punto, los procesos de selección, ingreso, formación, profesionalización, especialización y, en definitiva, la carrera en el servicio de inteligencia, juegan un trascendental papel.

En democracias que atraviesan por procesos de consolidación democrática y que han iniciado reformas en su Sistema de Inteligencia, tales definiciones tienden a tornarse complejas, especialmente por dos cuestionamientos: ¿Qué hacer con los especialistas de la inteligencia provenientes del régimen autoritario? ¿Podrán adaptarse éstos a los nuevos diseños institucionales? Sobre todo si como ya vimos, en tales regímenes autoritarios -como es el caso de Guatemala-, los Servicios de Inteligencia militar concentraron la globalidad del trabajo de inteligencia de Estado. El punto a resolver entonces no es sólo ya qué hacer con los especialistas de la inteligencia del pasado, sino cómo solventar el problema de la generación de recursos humanos capaces de poner a funcionar el ciclo de inteligencia en todos los ámbitos operacionales.

Acerca del primer asunto, pareciera que las soluciones son exclusivamente dos: Jubilar a los agentes antiguos y empezar los servicios de cero, o hacer caso omiso del tema y que todos prosigan en sus puestos como de ordinario lo hacen.

No obstante, la reforma de los sistemas de recursos humanos, como parte de la reforma del Sistema de Inteligencia debe partir de una redefinición institucional primero, para, mediante un minucioso proceso de selección determinar contra las hojas de servicio y un minucioso examen -inclusive que tome en cuenta diversas opiniones e ideología, a fin de asegurar integridad profesional y lealtad pública al Estado y al régimen democrático- si determinados agentes o analistas son capaces de ser útiles al nuevo planteamiento institucional, ajustándose además, a los planes de la carrera del servicio. Ignorar y menospreciar las destrezas propias de algunos agentes no involucrados en actos ilegales del pasado, puede resultar siendo un grave error.

Fácil a simple vista, tales procesos decisionales dentro de la administración pública la mayor de las veces se dificultan ante los erróneos conceptos de corporativismo, espíritu de cuerpo y honor respecto de las antiguas instituciones.

El segundo aspecto, la generación de promociones de nuevos agentes civiles capaces de brindar reportes de inteligencia bajo estándares de calidad y oportunidad, es necesariamente una apuesta de largo plazo que pasa por la creación de uno o varios centros de estudios especializados. En dicha capacitación -que puede complementarse con experiencias de cursos que en otros países son impartidos- lo toral no sólo es el pensum de estudios, sino el cuadro de catedráticos, quienes al final impartirán los contenidos curriculares.

Para cualquiera de las alternativas, lo principal es alcanzar una redefinición institucional, posterior a la cual el problema del recurso humano debe ser atendido con vistas a alcanzar un ethos profesional compatible con los altos estándares de eficacia de la que tales servicios deben ser ejemplo.

La generación de normas que regulen la función de inteligencia provee el marco de trabajo para los Servicios, la formulación de políticas constituyen la expresión ejecutiva de la acción de inteligencia. Sobre tales planos la primacía civil debe imponerse y para ello se requiere -además del diseño institucional de pesos y contrapesos y el control del gasto público-, recursos humanos para llevar adelante la función de inteligencia con eficacia, dentro del Estado de Derecho.

D. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADO

Si bien es cierto la tarea de control sobre los Servicios de Inteligencia no es exclusiva del Poder Legislativo, lo es también que este organismo de Estado está llamado a jugar un papel de primer orden dentro del sistema de controles sobre la labor de inteligencia.

Experiencias de reforma de los sistemas de inteligencia confirman que el Poder Legislativo se ha destacado como el lugar político en el que los marcos de trabajo de las referidas reformas han sido propuestos, ampliamente debatidos y finalmente aprobados. Tal ubicación privilegiada del Poder Legislativo en el régimen democrático, como definidor y controlador del trabajo de inteligencia desarrollado desde el Poder Ejecutivo, ha hecho que frente a los dilemas de cambio y la reforma de los sistemas de inteligencia, sea precisamente éste quien determina el rumbo que los procesos deben seguir, hasta el punto de dudar de la eficacia de aquellos procesos de reforma alejados de los debates parlamentarios.

No obstante lo anterior, la labor de control desde el Poder Legislativo, debe comprenderse como parte de un esfuerzo mayor. De no ser así, la impronta podría consistir en magnificar un rol que actuando en solitario quizá no resulte tan efectivo como si lo hiciera como parte de un entramado de controles.

P.e., el control parlamentario puede resultar ineficaz allí donde no existen normativas -leyes emanadas de la Asamblea Legislativa- que mínimamente regulen las bases orgánico-funcionales de los Servicios que componen un Sistema de Inteligencia y que discriminen materias sobre las cuales no es posible realizar actividades de inteligencia.

A ello se une el papel del Poder Judicial, como aplicador de aquellas normativas de control sobre las operaciones que requieren el empleo de métodos intrusivos en la privacidad de las personas y la aplicación del régimen penal de carácter disuasivo de la comisión de abusos derivados de la actividad de inteligencia.

Asimismo, el control sobre la potestad del Estado para clasificar expedientes, actuaciones y registros, y la existencia de mecanismos funcionales y sencillos para el acceso a información sobre datos e informaciones de ciudadanos en archivos del Estado, forman parte del aludido sistema de controles sobre la actividad de inteligencia.

Finalmente, la tarea de control terminará diluyéndose ante un Poder Ejecutivo que ni siquiera él mismo tiene control de los Servicios de Inteligencia que le dependen.

Es por ello que el control legislativo sobre la actividad de inteligencia funciona, siempre y cuando, es asumido como parte de un complejo sistema de controles por parte de los tres poderes del Estado, a lo cual se une una diversidad de iniciativas que pueden ser encaminadas desde los ciudadanos individual o asociadamente, en lo que se conoce como el control ciudadano.